Protection de la Nation – DG – Intervention de Jean-Christophe Lagarde

Monsieur le président, monsieur le Premier ministre, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, il ne faut toucher à la loi que d’une main tremblante, écrivait Montesquieu, et bien sûr à la loi constitutionnelle, il ne faut toucher qu’après mûre réflexion et délibération. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle notre Constitution prévoit que pour la modifier, une majorité qualifiée des trois cinquièmes est requise, majorité qui bien souvent ne peut être réunie que par-delà les clivages politiques habituels.

Réviser la Constitution est un acte exceptionnel dans la vie politique de notre pays. C’est aujourd’hui une circonstance inédite, exceptionnelle, dramatique qui nous conduit à examiner le projet de loi constitutionnelle que vous nous soumettez, monsieur le Premier ministre.

Les attentats qui ont meurtri la France ont conduit à décréter l’état d’urgence, pour la première fois d’ailleurs dans de telles circonstances. Ils nous ont conduits à constater la nécessité d’inclure l’état d’urgence dans le bloc constitutionnel. L’état d’urgence présente en effet la curieuse caractéristique d’être hélas régulièrement utilisé, sans être sécurisé sur le plan juridique.

L’article 1er est pour nous la seule véritable raison d’être de la révision constitutionnelle. Seul l’article 1er répond à cette nécessité sous le double effet d’une loi relative à l’état d’urgence adoptée antérieurement à notre Constitution, ce qui crée une insécurité juridique, et, depuis 2008, de la possibilité ouverte d’invoquer cette insécurité juridique à l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité.

Nous souhaitons que l’état d’urgence puisse être constitutionnalisé. Il peut arriver, dans l’histoire, qu’il soit nécessaire de donner des moyens exceptionnels, temporaires, à l’État, au gouvernement lorsqu’un drame frappe le pays et exige une réaction forte et rapide. Face au terrorisme, le Président de la République et le Gouvernement ont eu raison de décréter l’état d’urgence, que le Parlement a ensuite prorogé.

Nous avions dès alors dit qu’il nous faudrait inscrire dans notre droit, hors état d’urgence, que des moyens exceptionnels devaient pouvoir permettre de faire face à une telle menace. En effet, si la menace est d’une gravité exceptionnelle, elle n’est hélas pas temporaire. Et ce n’est pas en vivant sous un état d’urgence permanent que nous pourrions y faire face.

C’est la raison pour laquelle, avec le président Vigier, qui préside notre groupe à l’Assemblée nationale et le président Zocchetto, qui préside le groupe UDI-UC au Sénat, nous vous avions dit, monsieur le Premier ministre ainsi qu’au Président de la République, qu’il fallait prolonger l’état d’urgence jusqu’à l’adoption de futures lois. Ce devrait être chose faite avant la fin de la session, et cela nous paraît être la voie la plus raisonnable.

Si nous souhaitons tous ici faire entrer l’état d’urgence dans le bloc constitutionnel, c’est d’abord pour l’encadrer, monsieur le Premier ministre, afin d’éviter toute dérive car des gouvernements moins précautionneux à l’égard des libertés publiques pourraient un jour en faire un mauvais usage.

Celui qui est aujourd’hui garde des sceaux et qui était jusqu’à il y a peu président de notre commission des lois, Jean-Jacques Urvoas, et le président de la commission des lois du Sénat, Philippe Bas, ont innové lors de l’institution de l’état d’urgence, faisant en sorte de garantir un véritable contrôle parlementaire. Pour ce faire, ne le cachons pas, ils ont eu besoin que le Gouvernement en soit d’accord. Le travail réalisé ici par Jean-Jacques Urvoas et Jean-Frédéric Poisson, le travail aujourd’hui fait en notre nom pour vérifier que l’État, le Gouvernement n’abusent pas des pouvoirs qui leur ont été confiés, ne va pas de soi : il n’est pas prévu aujourd’hui dans notre droit.

Une autre majorité pourrait parfaitement recourir un jour à l’état d’urgence sans contrôle parlementaire, à des fins qui mettraient en péril notre système démocratique. Notre devoir de constituant, chers collègues, est d’aller au-delà des circonstances et de la majorité actuelles. Car toute modification de la Constitution reste pour longtemps gravée dans le marbre. Nous devons garantir aux Français que l’état d’urgence ne pourra jamais être utilisé pour attenter aux équilibres démocratiques auxquels nous sommes tous attachés.

À cet effet, le groupe UDI souhaite que trois verrous soient prévus afin de garantir que l’état d’urgence sera utilisé pour protéger les Français, et non un jour restreindre leurs libertés ou limiter notre système démocratique. Le premier de ces verrous consiste en un contrôle parlementaire automatique, ne dépendant ni de la majorité à un moment donné, ni de l’accord du gouvernement alors en place, qui pourrait vouloir abuser de ses pouvoirs. Dans la rédaction retenue par la commission, même si ce n’est pas le texte que nous examinons, ce contrôle automatique est insuffisamment assuré. Il est simplement dit que le contrôle du Parlement est de droit, mais cela figure déjà dans la Constitution.

Il se trouve seulement que nous faisons, hélas, trop peu usage de ce pouvoir.

Monsieur le Premier ministre, nous souhaitons trouver une formulation garantissant que, quels que soient le gouvernement et la majorité en place, puisse s’exercer un contrôle tel que celui que nous exerçons aujourd’hui à l’Assemblée nationale.

Deuxième verrou : il doit être écrit dans la Constitution que l’état d’urgence est limité dans le temps. La loi du 3 avril 1955 dispose que l’état d’urgence, décrété par l’exécutif, est limité à douze jours. Sa prorogation exige de passer par la loi. Celle-ci doit évidemment permettre des prorogations, mais d’une durée raisonnable. Sinon, il faut un nouveau débat au Parlement et une nouvelle loi.

C’est la raison pour laquelle nous proposons que la limite dans le temps soit de quatre mois, éventuellement renouvelables, mais seulement après un débat au Parlement ayant permis de constater que le plus grand nombre est toujours favorable à la poursuite de l’état d’urgence, lequel confère des moyens exceptionnels au Gouvernement. Nous avons choisi cette limite de quatre mois car c’est celle déjà prévue dans notre Constitution, par exemple pour l’engagement de nos forces armées à l’étranger par le Président de la République, sans qu’il soit nécessaire d’organiser de débat au Parlement.

Troisième verrou, auquel la commission a donné son accord : la Constitution doit impérativement prévoir qu’il ne peut y avoir de dissolution de l’Assemblée nationale en période d’état d’urgence. Imaginez en effet ce que serait une campagne législative durant laquelle un gouvernement pourrait restreindre les libertés de communication et de réunion, voire procéder à l’assignation à résidence de telle ou telle personne.

Pour le groupe UDI, ces trois garanties sont indispensables pour qu’il puisse approuver l’article 1er.

Compte tenu des débats qui ont lieu aussi bien dans l’hémicycle qu’à l’extérieur, compte tenu de notre attachement à la constitutionnalisation de l’état d’urgence, je voudrais appeler votre attention, monsieur le Premier ministre, sur le fait que si d’aventure, nous ne parvenions pas à un accord réunissant une majorité des trois cinquièmes sur l’article 2 relatif à la déchéance de la nationalité, il me semble que nous aurions intérêt à détacher ces deux articles afin de permettre au moins d’adopter la constitutionnalisation de l’état d’urgence, qui représente une garantie pour les libertés publiques des Français.

S’agissant de cet article 2 relatif à la déchéance de la nationalité, il ne nous paraît pas indispensable de l’inscrire dans la loi fondamentale. La loi suffit : la déchéance existe, même si, et nous le regrettons profondément, elle crée une inégalité entre Français. On peut être déchu de sa nationalité, en fonction non du crime qu’on a commis, mais de son hérédité, de la nationalité de ses parents. Cette inégalité, nous la refusons absolument.

Si nous débattons de la déchéance de la nationalité, c’est parce que le 16 novembre dernier, le Président de la République a affirmé sa volonté de sortir de notre famille nationale ceux qui commettent un crime contre la Nation. Vous-même, monsieur le Premier ministre, avez souligné la rareté et le caractère essentiellement symbolique d’une telle mesure.

Nous sommes majoritairement d’accord pour dire que ceux qui combattent la France, qui renient toutes les valeurs qui ont fait notre nation, qui rejettent ce qui fait notre envie et notre fierté d’être français, ne peuvent être considérés comme des membres de la nation française. La nation française, ce n’est pas d’abord une émotion, comme le disait le garde des sceaux, c’est d’abord une volonté, un attachement, une adhésion, un partage des valeurs communes qui ont façonné notre histoire depuis la Révolution.

Nous savons le caractère symbolique de la déchéance de nationalité, mais un peuple vit aussi de symboles. Le drapeau tricolore, l’hymne national, la devise nationale sont autant de symboles qui nous permettent de nous rattacher à la Nation, quels que soient nos divergences et nos désaccords. La déchéance prévue dans le texte de loi n’est pas une idée neuve dans notre histoire ni notre législation. Elle n’est ni de gauche, ni de droite, ni du centre.

À plusieurs reprises, elle a été utilisée par la République, contrairement à ce que j’ai pu entendre lors de la défense des motions de procédure. Les premières Constitutions de notre République l’avaient prévue pour faire sortir de la Nation ceux qui combattaient la République, c’est-à-dire précisément l’outil en train de façonner l’idée nationale ; pour en faire sortir également ceux qui pratiquaient l’esclavage, c’est-à-dire ceux qui ne partageaient pas la conception fondatrice de notre nation, à savoir les droits de l’homme et du citoyen.

Oui, la déchéance est possible, elle est républicaine, notamment lorsqu’il s’agit de combattre ceux qui rejettent les valeurs fondamentales de la République. Mais le chemin que vous empruntez, monsieur le Premier ministre, nous paraît accidenté et incertain.

Dans la première version de l’article 2, vous prévoyiez que seuls les crimes – et sur cela, nous étions d’accord – pouvaient conduire à une déchéance de nationalité, mais cela ne pouvait concerner que des binationaux, c’est-à-dire des personnes qui, n’ayant pas de parents ou de grands-parents français, se voient infliger – en étant même parfois affligés – une double nationalité dont ils ne peuvent pas nécessairement se défaire. Ils seraient ainsi pris en otage en raison de leur naissance, au moment où la loi s’appliquerait à eux.

Ni dans la loi fondamentale, ni dans la loi ordinaire, ni même dans les conventions internationales que vous nous inviterez à ratifier, nous ne voulons voir figurer de différences entre les Français. C’est contraire à notre vision du citoyen français. Quand on devient français, on le devient totalement, pleinement, entièrement, pas provisoirement, pas sous conditions, pas avec une clause de révision !

On juge quelqu’un pour ce qu’il fait, pour le crime qu’il a commis. On ne le juge pas en fonction de son hérédité, de ses parents, de son origine. C’est un principe fondamental de la République. Et pour nous, il n’est pas question d’y déroger, ni dans la loi fondamentale, ni dans d’autres lois, car il n’y a qu’une seule catégorie de Français.

Dans la deuxième version de cet article 2, vous avez prévu que tous les Français pourraient être déchus de leur nationalité, mais cette fois aussi bien pour des crimes que des délits. Nous ne sommes pas d’accord sur le fait qu’un délit pourrait conduire à la déchéance – nous en débattrons dans la suite de la discussion. Selon nous, seul le crime contre la Nation peut être sanctionné par une peine symbolique d’une gravité exceptionnelle.

Vous avez indiqué devant la commission des lois, monsieur le Premier ministre, que la loi ne devait pas opérer de distinction entre les Français, nous ne pouvons que vous approuver sur ce point, et que vous nous inviterez à ratifier la convention de 1961 sur la réduction des cas d’apatridie. Mais vous avez ajouté que dans la loi ordinaire, il serait prévu de ne pas créer d’apatrides. Et là, monsieur le Premier ministre, plus personne ne s’y retrouve !

À l’initiative du général de Gaulle, la convention de 1961 prévoit qu’un individu ayant porté gravement atteinte à la Nation puisse être déchu, qu’il soit mononational ou binational.

Cette précaution, demandée par le général de Gaulle au nom de la France, nous souhaitons non seulement que votre gouvernement la reprenne à son compte si vous proposez de ratifier la convention, mais que vous vous engagiez à ce que la disposition soit appliquée. Ferez-vous preuve de la même prudence que le général de Gaulle ?

C’est une question à laquelle il faudra répondre.

Si la réponse est non, si la France n’exprime pas ces réserves, si elle ne permet pas quelques cas d’apatridie, rares comme vous l’avez vous-même souligné, cela signifierait que, même si cela ne figurait ni dans la Constitution ni dans la loi ordinaire, vous rétabliriez insidieusement deux catégories de Français, ce que nous ne saurions accepter.

Vous l’aurez compris, pour notre part, nous souhaitons voir aboutir la proposition de révision constitutionnelle, en tout cas pour ce qui concerne l’article 1er. S’agissant de l’article 2, nous souhaitons que les grands principes de la République qui ont permis un rassemblement national puissent être respectés.

Nous souhaitons enfin, monsieur le Premier ministre, au fil des débats et des amendements que nous déposons, appeler votre attention sur deux sujets.

Le premier est que les personnes ayant commis des délits terroristes pourraient être frappées d’une peine d’indignité nationale. Le Gouvernement nous dit en effet – à juste titre, me semble-t-il – que mille à mille cinq cents Français ont quitté la patrie pour rejoindre, en Syrie ou en Irak, les rangs de ceux qui combattent non seulement la France, mais l’ensemble de l’humanité et toute forme de civilisation. Certains de ceux qui ont rejoint ces rangs barbares sont donc des Français et peuvent ainsi revenir en France.

Vous avez légitimement créé, avec la loi Cazeneuve, un délit consistant précisément à rejoindre les rangs des terroristes, mais il a pour objet d’empêcher le départ et rien n’est aujourd’hui prévu lors du retour. Le ministre de l’intérieur nous a parfois dit que si ces personnes revenaient, nous pourrions les arrêter. Or, monsieur le Premier ministre, ce n’est pas possible, car il y a là-bas de nombreux Français dont on ne connaît pas réellement les activités et contre lesquels on ne sait pas quels chefs d’accusation pourraient être retenus.

Nous devons donc prévoir le retour, et la peine d’indignité nationale pourrait être une réponse. Ce débat et les lois qui viennent devraient en être l’occasion. Comment imaginer, par exemple, que ces personnes puissent demain, revenant en France, occuper un emploi public, gérer des associations ou des entreprises ? Leur retour sur le territoire national ne pourrait-il être assorti de conditions prévues par la loi ?

Je souhaiterais enfin que nous ayons, au cours de ces débats, la garantie que l’assignation à résidence ne signifie pas seulement que la personne concernée doit venir pointer au commissariat, mais que l’on vérifie où elle se trouve effectivement sur le territoire national. Je suis, vous le savez, maire d’une ville où l’on a pu constater que l’assignation à résidence ou le contrôle judiciaire n’empêche pas nécessairement de s’enfuir de notre pays. Là aussi, notre droit doit évoluer.